Аналітична довідка щодо недоцільності підвищення в Україні адвалорної ставки акцизного податку на сигарети

        4 червня 2024 року Верховна Ради України прийняла в першому читанні проєкт Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо перегляду ставок акцизного податку на тютюнові вироби» за реєстр. № 11090. Проте, під час обговорення зазначеного законопроєкту на засіданні Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики 31 травня 2024 року окремими народними депутатами України висловлювалась пропозиція щодо можливого підвищення адвалорної ставки акцизного податку на сигарети з чинної 12% до 25%.

Зважаючи на це, Український національний комітет Міжнародної Торгової Палати проаналізував практику встановлення ставок акцизного податку на сигарети у державах – членах ЄС у 2010–2024 роках і вважає за доцільне звернути увагу на таке.

Згідно із пунктом 1 статті 7 Директиви Ради ЄС 2011/64/ЄС від 21.06.2011 щодо структури та ставок акцизного збору на тютюнові вироби (кодифікація) стосовно сигарет застосовуються такі ставки акцизу:

– адвалорний акциз у відсотках від максимальної роздрібної ціни сигарет з урахуванням усіх податків;

– специфічний акциз, який встановлюється на одиницю продукції.

Водночас пунктом 4 статті 8 Директиви Ради 2011/64/ЄС регламентовано, що специфічний акциз на сигарети не повинен бути меншим за 7,5% та більшим за 76,5% сукупного податкового навантаження (ПДВ + адвалорний + специфічний акциз).

Окремо звернемо увагу на те, що таке складне загальноєвропейське регулювання стало результатом важкого компромісу після десятків років обговорень державами – членами ЄС підходів до оподаткування сигарет. Зрештою, країни, які раніше не застосовували адвалору, погодилися його ввести за низькою ставкою. Інші країни, навпаки, дали згоду доповнити свої лише адвалорні ставки новими для них специфічними.

Далі співвідношення між специфічними та адвалорними ставками акцизного податку на сигарети змінювалося. Але, якщо ставки у твердій сумі піднімали усі в ЄС, то адвалор в окремих країнах був знижений до 1% (Данія, Португалія, Щвеція).

Зазначену тенденцію можна пояснити, зокрема, тим, що до введення в дію Директиви Ради 2011/64/ЄС у 2012 році в ЄС діяло правило, згідно з яким специфічний акциз на сигарети не мав був меншим за 5% та більшим за 55% сукупного податкового навантаження. За такого мінімального стандарту встановлення адвалору у розмірі 1% було неможливим. Таким чином, відбулося заохочення Європейською Комісією до застосування акцизного податку на сигарети, в якому би переважав специфічний компонент.

Аналіз ставок акцизу на сигарети у державах – членах ЄС (в розрізі «старої Європи» і менш розвинених нових країн ЄС) у 2010–2024 роках дозволяє зробити низку висновків.

По-перше, усі без винятку країни підвищували специфічну ставку акцизного податку. За останні 15 років відповідна середня ставка в ЄС-15 (ЄС-14) зросла в 2,63 рази до 139,76 євро за тис. сигарет, а в нових країнах ЄС – в 2,38 рази до 85,21 євро за тис. сигарет. Зазначені ставки у 2024 році відрізняються в 1,64 разу, оскільки менш розвинені країни мають більш обмежені можливості підняття акцизів порівняно із більш розвиненими. Україна помітно відстає за рівнем економічного розвитку навіть від постсоціалістичних країн ЄС. Тому ставки в ЄС не мають бути взірцем для вітчизняної специфічної ставки.

По-друге, 21 з 28 держав – членів ЄС зменшували адвалорну ставку акцизу. Зокрема, у 2024 році порівняно з 2010 роком ставка адвалору знизилась в Австрії з 43% до 32%, у Бельгії з 52,41% до 34,04%, у Греції – з 58,43% до 26%, у Данії з 20,8% до 1%, в Ірландії – з 18,25% до 8,85%, у Нідерландах з 20,52% до 5%, у Португалії – з 23% до 1%, у Швеції – з 39,2% до 1%, у Латвії – з 34,5% до 15%, у Мальті – з 50% до 23,4%, у Румунії – з 22% до 13%, у Словенії – з 44,03% до 22,67%, в Угорщині – з 28,3% до 24%.

Адвалорна ставка залишається вищою за 40% у країнах «старої Європи» із традиціями значної частки адвалорної складової у структурі акцизного податку на сигарети і високим рівнем доходів населення (Іспанія, Італія, Люксембург, Фінляндія, Франція).

У 2018–2024 роках у ЄС-15 (ЄС-14) найбільше зменшився адвалор у Португалії (з 15% до 1%), Австрії (з 37,6% до 32%), Ірландії (з 9,84% до 8,85%) та Німеччині (з 21,69% до 19,84%). Водночас більш як на 3 відсоткові пункти він збільшився лише у Франції (з 50,8% до 55%), яка найбільше в ЄС потерпає від нелегальної торгівлі сигаретами. Одні з найменш розвинених в ЄС Латвія та Румунія знизили адвалорну ставку з 20% до 15% та з 14% до 13% відповідно. У Болгарії ця ставка після неефективного підняття до 25% була знижена до 22%.

По-третє, в ЄС зберігається значна варіація структури ставок акцизного податку на сигарети, що робить необґрунтованим підлаштування співвідношення специфічного та адвалорного акцизів в Україні до якихось усереднених європейських значень.

Описані європейські тренди можна пояснити тим, що підвищення специфічної ставки акцизного податку на сигарети дає змогу краще, порівно з адвалорною ставкою, забезпечувати зростання доходів бюджету, створення сприятливих умов для ведення легального бізнесу та зменшення поширеності тютюнопаління. На підтвердження зазначеного можна навести такі аргументи:

1. Переважання в структурі оподаткування специфічної складової забезпечує стабільні надходження акцизного податку на сигарети, що не залежать від коливання цін. Це покращує прогнозування податкових надходжень.
2. Специфічна ставка акцизу забезпечує однаковий рівень податкового навантаження як на дешеві, так і на дорогі сигарети, що сприяє обмеженню тютюнопаління без спотворення ринку й зміщення переваг між товарами різних цінових категорій.
3. Застосування адвалорної ставки податку дозволяє залучати додаткові надходження до бюджету за рахунок споживання відносно дорогих сигарет, а тому є найбільш ефективним у країнах з високим рівнем доходів населення.
4. Висока адвалорна ставка спонукає до переходу на дешеві сигарети, що негативно позначається на надходженнях не лише акцизного податку, а й ПДВ та податку на прибуток. А відносно умов України – ще й роздрібного акцизу.

Іспанія, яка застосовує один із найвищих адвалорів на сигарети на рівні 51% змушена сьогодні рятуватися від «гонки донизу» цін на них встановленням двох рівнів мінімального акцизного зобов’язання. Перший мінімальний акциз у цій країні становить 131,5 євро за тис. шт. Але для сигарет, за ціною менше, ніж 196 євро за тис. шт., мінімальний акциз зростає до 141 євро за тис. шт.

5. Результати дослідження підтверджують, що попит на сигарети дешевого сегмента є менш еластичним порівняно із сигаретами середнього та преміум-класу. Доведено, що при переважанні адвалорної складової акцизного податку на сигарети спостерігається порівняно висока поширеність тютюнопаління. Існує залежність: чим вищий розмір адвалорної ставки, тим більшими є обсяги споживання такої шкідливої продукції. В умовах відносно низької специфічної та високої адвалорної ставок утворюються дешеві цінові шлюзи для сигарет, що збільшує їх доступність.

Очевидно, що в умовах зменшення купівельної спроможності населення під час війни в Україні значне зростання адвалорної ставки акцизного податку матиме ефект перерозподілу тютюнового ринку на користь дешевих сигарет (з негативними наслідками для надходжень ПДВ та роздрібного акцизу), а тому може забезпечити, в кращому випадку, лише невеликий обсяг додаткових податкових надходжень.

Особливістю сучасного тютюнового ринку України є також масштабне виробництво контрафактних сигарет виробниками, які одночасно виробляють (у значно менших обсягах) легальну продукцію низького цінового сегмента. А це означає, що перерозподіл ринку на їх користь може збільшити їх фінансові спроможності перешкоджати заходам держави щодо боротьби з нелегальною торгівлею сигаретами і, прикриваючись виробництвом цих легальних партій, далі ошукувати бюджет України на мільярди гривень.

Зважаючи на вищевикладене, можна зробити такі висновки:

1. Переважна більшість країн-членів ЄС знижувала адвалорну ставку акцизного податку на сигарети, беручи до уваги «побічні» ефекти її застосування.
2. Широка варіація адвалорних ставок акцизу на сигарети в ЄС є свідченням того, що при визначенні їх розміру першочергове значення має національний контекст. Не схоже на те, що держави – члени ЄС орієнтуються навіть на ставки у своїх сусідів.
3. Одні з найменш розвинених в ЄС Латвія та Румунія, встановили одні з найнижчих в ЄС адвалорні ставки на сигарети, які за рівнем близькі до того, який використовує Україна (12%). Це стримує від «гонки донизу» цін в умовах порівняно низької купівельної спроможності населення (із негативним впливом на доходи бюджету).
4. Підвищення адвалорної ставки акцизу на сигарети в Україні найбільше відповідає інтересам виробників, щодо яких є підтвердженні факти їх незаконної діяльності.

Отже, підвищення в Україні адвалорної ставки акцизного податку на сигарети є недоцільним.