Держава та тютюнопаління: чи ефективна заборона викладки тютюнових виробів в місцях продажу

Аналітична доповідь

Вступ

Мета роботи. 

Розділ 1. Заборона демонстрації тютюнових виробів в місцях продажу та тютюнопаління: оцінка взаємозв’язку. 5

1.1. Ісландія. 

1.2. Хорватія. 

1.3. Фінляндія. 

1.4. Нідерланди. 

1.5. Канада. 

1.6. Ірландія. 

1.7. Данія. 

1.8. Тайланд. 

Висновок до Розділу 

Розділ 2. Заборона демонстрації тютюнових виробів: наслідки для роздрібної торгівлі 

2.1. Витрати, пов’язані з дотриманням заборони демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу  

2.2. Втрати, пов’язані зі зміною асортименту. 

2.3. Послаблення конкурентних позицій малих та середніх закладів торгівлі

Розділ 3. Заборони та нелегальна торгівля. 

3.1. Австралія. 

3.2. Норвегія. 

3.4 Хорватія. 

3.5. Великобританія. 

Висновки.

Вимір 1 

Вимір 2

Розділ 4. Висновки та запитання. 

Вступ

Україна сьогодні за багатьма показниками, які характеризують стан здоров’я суспільства, на жаль, відстає від розвинутих країн. Вирішення цих та пов’язаних з ними проблем неможливо без масштабних системних реформ системи охорони здоров’я та продуманої політики розвитку культури здорового способу життя, яка передбачає відмову від шкідливих для здоров’я звичок. Остання теза повною мірою стосується й тютюнопаління, яке сьогодні досить поширено в Україні, та враховуючи безпекову ситуацію і постійний стрес не має тенденцій для зниження. Регулювання ринку тютюнових виробів є одним із завдань держави, оскільки їх регулярне споживання негативно впливає на здоров’я споживачів з усіма відповідними наслідками. При цьому одразу зазначимо, що виробництво та реалізація тютюнових виробів є легальним видом виробничо-комерційної діяльності. Водночас, ця сфера економіки, що несе ризики для життя та здоров’я людей, вже досить жорстко регулюється на міжнародному та національному рівні. В рамках законотворчості регулювання питань тютюнових виробів приведено у відповідність до вимог Європейського Союзу. Зважаючи на соціальну значимість проблеми поліпшення охорони суспільного здоров’я останнім часом в світі та Україні з’являється дедалі більше ініціатив, які передбачають серед іншого як удосконалення чинної системи регулювання ринку тютюнових виробів, так і запровадження різного роду додаткових обмежень.

Останнє дослідження такого плану проводилось[1] у 2016 році Інститутом економічних досліджень та політичних консультацій під редакцією Ігора Бураковського, доктора економічних наук, професора, Голови Правління Інституту економічних досліджень та політичних консультацій (надалі дослідження 2016 року) і взято за основу даної роботи з урахуванням нових даних та тенденцій.

[1] State_tobacco_report_13.12.2016.pdf (ier.com.ua)

Мета роботи

Прикладом такого обмежувального регулювання ринку є заборона викладки тютюнових виробів у місцях їх продажу. Протягом 2013-2024 років на розгляд Верховної Ради України кілька разів виносились законопроекти, в яких пропонувалося у той чи інший спосіб заборонити викладку тютюнових виробів у місцях їх продажу (повністю або частково). Ця ідея не є новою, адже окремі країни вже запровадили подібні обмеження. Метою даної роботи є дослідження регуляторного впливу заборони демонстрації тютюнових виробів у місцях їх роздрібного продажу у країнах, де таку заборону було введено. Важливість міжнародного досвіду використання тих чи інших інструментів регулювання важко переоцінити. Але при цьому слід пам’ятати, що переносити ті чи інші практики регулювання на національний ґрунт можна лише тоді, коли вони довели свою ефективність (тобто є, дійсно кращими з точки зору досягнення поставлених цілей регулювання), відповідають місцевим умовам тощо. Мова йде про особливості механізму ринку тютюнових виробів, особливості реакції на регуляторне втручання держави, зв’язок ринку тютюнових виробів з ринками інших товарів тощо. Відсутність такої повноцінної економічної характеристики механізмів та особливостей ринку тютюнових виробів не дає можливості чітко зрозуміти, як саме відреагують споживачі та економіка держави на дане конкретне обмеження. За таких умов важко передбачити, як вплине на ринок в цілому та споживання відповідного товару та чи інша регуляторна новація. Зважаючи на ці та інші міркування, в рамках даної роботи зроблена спроба оцінити зарубіжний досвід заборони викладки тютюнових виробів.

Ця робота базується на результатах відповідних досліджень, тексти яких доступні для всіх, хто цікавиться даною проблемою.

Виклад матеріалу побудовано згідно із оригінальним дослідженням 2016 року Інституту економічних досліджень та політичних консультацій та викладено наступним чином:

Розділ 1 містить огляд результатів досліджень впливу заборони демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу на зниження рівня тютюнопаління. Ці дослідження будуються на аналізі наявності зв’язку між динамікою рівня тютюнопаління у відповідних країнах та обмеженням демонстрації тютюнових виробів.

Розділ 2 містить дані про вплив запроваджених обмежень демонстрації тютюнових виробів на роздрібну торгівлю, зокрема на суб’єктів малого підприємництва.

Розділ 3 присвячено питанням взаємозв’язку між забороною викладки та розвитком тіньового ринку тютюнових виробів.

Розділ 4 містить основні висновки роботи та питання, без відповіді на які не можна прийняти всебічно обґрунтоване регуляторне рішення.

Розділ 1. Заборона демонстрації тютюнових виробів в місцях продажу та тютюнопаління: оцінка взаємозв’язку

Заборона демонстрації тютюнових виробів в місцях продажу розглядається як дієвий інструмент зменшення рівня споживання тютюну. Саме ця теза лежить в основі аргументації на користь даного інструменту політики. При цьому прихильники даної точки зору, як правило, спираються на роботи, в яких, на основі проведених опитувань, аналізується потенційна поведінка споживачів до та після запровадження відповідних обмежень.

Країни ЄС з найнижчим рівнем куріння не запроваджують заборони на демонстрацію тютюнових виробів в місцях продажу. Кілька країн ЄС уже запровадили заборону на викладку сигарет: наприклад, Данія запровадила заборону викладки для всіх тютюнових виробів у 2020 році, а Словенія у 2017. Однак більшість європейських країн вирішили не запроваджувати заборону викладки тютюнових виробів. Одним із прикладів є Швеція, яка дозволяє викладку всіх тютюнових виробів. Поширеність куріння у Швеції становила 7% у 2020 році, що є найнижчим рівнем поширеності в ЄС. Всупереч тому, що можна було б очікувати, реальні дані свідчать про те, що країни з низьким рівнем куріння скоріше дозволяють викладку, принаймні для деяких тютюнових виробів (бездимних).

Тим не менше, заборона викладки вже діє протягом відносно тривалого періоду часу в цілій низці країн, що дало можливість оцінити ефективність цього заходу з точки зору поставленої цілі.

1.1. Ісландія

Ісландія стала першою країною, що запровадила заборону демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу – це сталося у серпні 2001 р. Заборона демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу була запроваджена тоді, коли в країні вже сформувалась стійка тенденція зниження рівня тютюнопаління (Рисунок 1.1.1.). Динаміка не змінювалась із часу дослідження 2016 року. За аналітичними передбаченнями ВООЗ тенденція зниження рівня тютюнопаління буде продовжуватись і надалі із цільовими 6% у 2030 році.

Рисунок 1.1.1. Ісландія: динаміка рівня тютюнопаління

Примітка: Дані Statistics Icelend [2]

Варто відзначити, що протягом кількох років після запровадження заборони темпи зниження рівня тютюнопаління серед молоді та дорослого населення Ісландії, Норвегії [3] та Швеції [4] (де така заборона була відсутня) були дуже схожими (Рисунок 2.1.2).

Рисунок 1.1.2. Динаміка рівня тютюнопаління у Ісландії, Швеції та Норвегії

1.2. Хорватія

Заборона викладки тютюнових виробів запроваджена з 1 липня 2014 року.

Станом на 2014 рік 33% населення Хорватії вживали тютюнові вироби. З них 26% жінок та 37% – чоловіки.[5] Станом на 2022 рік кількість курців збільшилась до 36.6%. [6] Хорватія – одна із небагатьох країн, де прогнозується зростання кількості споживачів тютюнових виробів, незважаючи на існуючі обмеження. В попередньому дослідженні дані по Хорватії ще не були враховані, так як було недостатньо даних, проте за 10 років тенденція до збільшення залишилась незмінною.

² Smoking habits by sex and age 1989-2020. PxWeb (hagstofa.is), total daily smokers aged 18-89 years

³ 05307: Percentage smokers (per cent), by sex, age, year and contents. Statbank Norway (ssb.no)

⁴ Living Conditions Surveys. Smoking and taking snuff. Proportion of persons in percent by indicator, study domain, sex and period. PxWeb (scb.se), Tobacco and nicotine products – The Public Health Agency of Sweden (folkhalsomyndigheten.se)

⁵ 1. Smokers-to-population ratio by gender in Croatia in 2002-2017 period… | Download Scientific Diagram (researchgate.net)

⁶GHO | By category | Age-standardized estimates of current tobacco use, tobacco smoking and cigarette smoking – Data by country (who.int) 

Рисунок 1.2.1. Хорватія: динаміка рівня тютюнопаління

Примітка: за даними Global Health Observatory data repository

1.3. Фінляндія

У Фінляндії заборона викладки сигарет діє з 2012 року. Темпи зниження рівня споживання тютюнових виробів[7] відповідають середньоєвропейським, та помітно корелюють із даними по Швеції, де відповідних обмежень не було встановлено.

Рисунок 1.3.1. Динаміка рівня тютюнопаління у Фінляндії та Швеції

Також часто вважається, що обмеження викладки тютюнових виробів матиме позитивний вплив на рівень споживання тютюнових виробів серед молоді. Для Фінляндії тренди щодо зниження споживання тютюнових виробів серед дорослих (20-64 роки) відповідають трендам зниження споживання тютюнових виробів серед молоді (учні 8-9 класів загальної школи та студенти 1 та 2 курсу вищої школи) (Рисунок 1.3.2).

7Tobacco statistics 2022 – THL

Рисунок 1.3.2. Динаміка рівня тютюнопаління у Фінляндії серед дорослих та молоді

Примітка: Дані, згенеровані Results as graphs – Sotkanet.fi, Statistics and Indicator Bank

1.4. Нідерланди

Заборона викладки у Нідерландах була впроваджена в липні 2020 року у супермаркетах та у січні 2021 року у всіх точках продажу. Станом на 2023 рік[8] 19% жителів Нідерландів курять. Темпи зниження рівня куріння є стабільними та складають близько 1% на рік з 2016 року. Заборона практично не вплинула на зниження поширеності куріння серед молоді (12–17). Навпаки, поширеність зросла з 4,2% до 6,6% між 2020 і 2022 роками серед цієї верстви населення.

1.5. Канада

Федеральне законодавство Канади не забороняє демонстрацію тютюнових виробів, але протягом останніх 10 років кожна провінція Канади запровадила власне законодавство щодо заборони викладки тютюнових виробів у місцях їх продажу

⁸Roken: volwassenen | De Staat van Volksgezondheid en Zorg (staatvenz.nl)

З 1999 р. Міністерство охорони здоров’я Канади в межах Програми з боротьби з тютюнопалінням проводить дослідження споживання тютюну у Канаді[9]. Дослідження проводиться Міністерством статистики Канади для Міністерства охорони здоров’я, та містить, зокрема, дані про відсоток курців у молодших вікових групах. Інформація із цього дослідження, що є у загальному доступі, обмежується відсотком курців у таких вікових категоріях: особи віком понад 15 р., вікова група 15-19 р., вікова група 20-24 р., вікова група 15-25 р. та особи віком від 25,5 р. У дослідженні представлено дані за провінціями за півріччя. Дані річних досліджень свідчать про те, що запровадження заборони демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу в окремих провінціях відбувалось тоді, коли вже сформувалась стійка тенденція зменшення рівня тютюнопаління. В той же час, в окремих провінціях споживання тютюну протягом певного часу після запровадження заборони навіть зростало (Рисунок 1.5.1).

Рисунок 1.5.1. Динаміка рівня тютюнопаління у Канаді серед дорослих та молоді

Що стосується ефекту заборони викладки тютюнових виробів, то дослідники Ієн Ірвін та Хай Нгуєн прийшли до висновку про відсутність достатніх свідчень на користь гіпотези про те, що після запровадження заборони на викладку тютюнових виробів поведінка споживачів суттєво змінилась. Але при цьому вони зазначають, що названа заборона привела до скорочення інтенсивності паління серед молоді[10]. Водночас, в роботі цитованих раніше Бешема та Луіка міститься висновок про те, що взаємозв’язку між забороною демонстрації та змінами у розповсюдженості куріння або споживанні тютюну серед молоді вікової групи 15-19 р. та дорослих у Канаді немає. [11] Хорхе Паділла проаналізував вплив заборони на викладку тютюнових виробів та прийшов до висновку про відсутність статистично значущого зв’язку між названою забороною та поширеністю паління в Канаді. Автор цього дослідження говорить про те, що основними чинниками зменшення поширеності паління були так звані інші заходи, які передували забороні на викладку тютюнових виробів, та зростання цін на цю групу товарів внаслідок зміни механізмів та ставок оподаткування[12].

[10]Overview of Historical Data, 1999–2012 – Canada.ca

[11]Джерело: Padilla J. «The Effectiveness of Display Bans: The Case of Canada». LEСG, 10 грудня 2010. Доступне за посиланням: http://www.pmi.com/eng/tobacco_regulation/regulating_tobacco/documents/Expert_Witness_Report_Canada_10_December _2010.pdf  

Джерело: Ian Irvine and Hai V. Nguen. «Retail Tobacco Display Sales», Canadian Centre for Health Economics, Working Paper Series, Working Paper No: 2014-07 March 22, 2014. Доступне за посиланням: http://www.canadiancentreforhealtheconomics.ca/wp-content/uploads/2014/03/Hai-et-al.pdf

[12]Джерело: Basham P. and Luik J., “Tobacco Display Bans: A Global Failure”, Institute of Economic Affairs, 2011 р. Доступне за посиланням: http://www.democracyinstitute.org/LiteratureRetrieve.aspx?ID=82593

1.6. Ірландія

Ірландія запровадила заборону демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу у липні 2009 р. Як і в попередніх випадках в країні на той час сформувалась тенденція зменшення обсягів реалізації тютюнових виробів, хоча цей процес відбувався досить суперечливо.

Як і в попередніх випадках, автори цілої низки досліджень[13] дійшли висновку, що заборона демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу в Ірландії не призвела до зниження рівня куріння. Так, наприклад, МакНілл (McNeill) та інші співавтори, зазначили, що хоча місцеві громади і підтримують запровадження заборони викладки тютюнових виробів у місцях їх продажу, але значних короткострокових змін у поширеності і паління серед неповнолітнього та дорослого населення не відбулося[14]. Автори також виявили, що загальна кількість підлітків, які постійно палять, фактично збільшилась після запровадження названої заборони.

1.7. Данія

Після запровадження заборони на демонстрацію тютюнових виробів, трав’яних виробів, електронних сигарет і нікотиновмісних продуктів у торгових точках у Данії у 2021 році, поширеність куріння залишилася незмінною серед населення віком від 15 до 79 років[14]. Крім того, незважаючи на те, що електронні сигарети включені під заборону, використання електронних сигарет серед цієї групи населення зросло на 2 відсоткові пункти.

[12]Джерело: Padilla J. «The Effectiveness of Display Bans: The Case of Canada». LEСG, 10 грудня 2010. Доступне за посиланням: http://www.pmi.com/eng/tobacco_regulation/regulating_tobacco/documents/Expert_Witness_Report_Canada_10_December _2010.pdf

[13]Quinn C. та інші, «Economic evaluation of the removal of tobacco promotional displays in Ireland», Tobacco Control, 2010 р. (Доступне за посиланням: http://tobaccocontrol.bmj.com/content/20/2/151.full.pdf+html); McNeill A. та інші. «Evaluation of the removal of point-of-sale tobacco displays in Ireland», Tobacco Control, 2010 р. (Доступне за посиланням: http://tobaccocontrol.bmj.com/content/early/2010/11/18/tc.2010.038141.full)

[14]Джерело: McNeill A. та інші, «Evaluation of the removal of point-of-sale tobacco displays in Ireland», Tobacco Control, 2010 р. Доступне за посиланням: http://tobaccocontrol.bmj.com/content/early/2010/11/18/tc.2010.038141.full

[15]Udgivelser | Sundhedsstyrelsen

1.8. Тайланд

У вересні 2005 року Таїланд став першою азіатською країною, яка ввела повну заборону на демонстрацію сигарет та інших тютюнових виробів у торгових точках. Безпосереднім наслідком заборони стало підвищення рівня обізнаності про демонстрацію та рекламу тютюну[16]. Спостережуване підвищення можна пояснити зміною контрольної точки, так що тепер помічаються рідкісні зміни, тоді як раніше, за звичного рівня впливу, їх ігнорували, а через підвищення інтересу курців до змін увага значно підвищилась. Отже, заборона не тільки не допомогла зменшити видимість тютюну, але й підвищила увагу споживачів до тютюнових виробів. При цьому тенденція на зменшення споживання тютюнових виробів спостерігалася і до введення заборони, таким чином відсутні підстави стверджувати, що заборона викладки будь-яким чином стимулювала таке зменшення.

Рисунок 1.8.1. Динаміка рівня тютюнопаління у Тайланді

Джерело: Changes in the Socioeconomic Pattern of Smoking Among Male Adults in Thailand from 2001 to 2021 – Rula Sa, Seung Chun Paek, 2024 (sagepub.com)

[16]IJERPH | Free Full-Text | Impact of Point-of-Sale Tobacco Display Bans in Thailand: Findings from the International Tobacco Control (ITC) Southeast Asia Survey (mdpi.com)

Висновок до Розділу 1

Аналіз наведених даних та результатів досліджень взаємозв’язку між забороною демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу та рівнем їх споживання дозволяє зробити кілька висновків, які підтверджують дані, отримані у попередньому дослідженні 2016 року та доводять що:

1. Cхильність до споживання тютюну, його (споживання) масштаби та динаміка визначається складною взаємодією соціальних, історичних, економічних та політичних чинників, причому важливість та вектор дії кожного з них може змінюватись з часом. За таких умов вироблення та реалізація політики боротьби зі шкідливими звичками є за визначенням надзвичайно складним завданням. Ефективність такої політики критичною мірою залежить від адекватного розуміння механізмів та закономірностей розвитку сфери економіки, яку хоче врегулювати держава в інтересах всього суспільства.
2. За таких умов запровадження різного роду обмежень та заборон сприятиме досягненню поставленої цілі лише тоді, коли існує механізм реального взаємозв’язку між юридичною забороною (обмеженням) та змінами поведінки відповідних суб’єктів на ринку, який є об’єктом регулювання. В контексті теми даної роботи, слід зазначити, що сьогодні існує низка робіт, автори яких досить аргументовано заперечують наявність значущого зв’язку між забороною демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу та рівнем споживання тютюну.
3. Міністерство охорони здоров’я США визнає, що хоча «юридичні обмеження видаються ефективними в плані зменшення попиту та пропозиції тютюнових виробів, однак складно кількісно оцінити відповідні позитивні ефекти» [17]. Це означає, що за таких умов об’єктивно складно визначити, який інструмент є більш або менш ефективним для досягнення поставленої мети.

[17]Джерело: U.S. Department of Health and Human Services. Reducing Tobacco Use: a Report of the Surgeon General. Atlanta, US Department of Health and Human Services, Public Health Service, Centers for Disease Control, National Center for Chronic Disease Prevention and Health Promotion, Office of Smoking and Health, 2000.

Доступне за посиланням: https://www.cdc.gov/tobacco/data_statistics/sgr/2000/complete_report/pdfs/fullreport.pdf

Розділ 2. Заборона демонстрації тютюнових виробів: наслідки для роздрібної торгівлі

На початку роботи відзначалось, що регулювання ринку тютюнових виробів є одним із завдань держави, оскільки їх споживання негативно впливає на здоров’я споживачів з усіма відповідними наслідками. Водночас не є секретом той факт, що тютюнові вироби складають помітну частку в торговельному обороті особливо невеликих торговельних закладів, причому виробництво та реалізація тютюнових виробів є легальним видом економічної діяльності. Тому бізнес абсолютно легально намагається захистити свої економічні інтереси при запровадженні тих чи інших регуляторних новацій. За таких умов дискусія щодо витрат дотримання чинних та майбутніх обмежень та заборон операторами ринку тютюнових виробів є досить непростою, зважаючи на соціальний контекст проблеми споживання тютюну. Але тим не менше вартість дотримання відповідних процедур є чинником, який визначає поведінку малих, середніх та великих закладів торгівлі. Як свідчить світовий досвід, запровадження заборони демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу має наступні економічні ефекти для роздрібної торгівлі.

2.1. Витрати, пов’язані з дотриманням заборони демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу

Суто у функціональному плані мова йде про відповідне переобладнання торговельних площ. Так, за оцінками Асоціації магазинів крокової досяжності Великої Британії переобладнання стендів у торговельних точках країни Великобританії мало коштувати для одного магазину від щонайменше 1 850 фунтів стерлінгів (приблизно 2 800 доларів США за курсом на момент проведення оцінки) до 5 000 фунтів стерлінгів (приблизно 7 500 доларів США). [17]

Дослідження корпорації «РЕНД» (RAND), проведене для Єврокомісії в зв’язку з переглядом Директиви 2001/37/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 5 червня 2001 року «Про узгодження офіційних, загальноприйнятих та адміністративних положень держав-членів щодо виробництва, презентації та продажу тютюнових виробів», оцінило витрати на виконання заборони демонстрації тютюнових виробів у сумі приблизно 5 000 євро для одного роздрібного торговця [18]. Це дослідження також містить оцінки , які були зроблені різними дослідниками для окремих країн (Рисунок 2.1.).

Рисунок 2.1. Оцінка витрат на дотримання законодавства, пов’язаного із запровадженням заборони демонстрації тютюнових виробів, для окремих країy

Державна регуляторна служба України відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» розглянула проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення» щодо заборони видимого для споживача розміщення тютюнових виробів та деяких інших виробів у місцях роздрібної торгівлі», а також документи, надані до нього листом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 01.12.2023 № 15.1.3-2/25329. І винесла рішення №1 від 01.01.2024 року про відмову в погодженні законопроєкту[20], зокрема базуючись на наступних розрахунках.

Розраховані у законопроєкті витрати суб’єктів господарювання на реалізацію запропонованих заборон в частині придбання торговельного обладнання закритого типу (оверхеди, бекволи, диспенсери) та процедури обслуговування обладнання (монтаж/демонтаж, технічне обслуговування) становитимуть 33 085,00 грн. Проте, за даними суб’єктів господарювання, зазначені розробником витрати повністю не враховують витрат суб’єктів господарювання, які будуть об’єктивно необхідні на приведення місць у відповідність з новим регулюванням (орієнтовно – 40 і більше тисяч гривень на одне місце торгівлі). Тобто, для переобладнання місць торгівлі тютюновими виробами для одного великого суб’єкта господарювання (торгової мережі), торгові точки якої знаходяться по всій території України, такі витрати можуть досягати 40 млн. грн. і більше.

З огляду на зазначене, вказані розробником витрати суб’єктів господарювання на виконання вимог регулювання є непропорційними, економічно необґрунтованими та потребують відповідного перерахунку.

[18]Джерело: Consultation on Standardised Packaging of Tobacco Products. Response of the Association of Convenience Stores, 2012 р. Доступне за посиланням: https://www.acs.org.uk/?wpdmdl=1162&ind=0.

[19]Джерело: RAND EUROPE, «Assessing the Impacts of Revising the Tobacco Products Directive», 2010 р. Доступне за посиланням: Assessing the impacts of Revising the Tobacco Products Directive: Study to support a DG SANCO Impact Assessment | RAND

[20]1.pdf (drs.gov.ua)

2.2. Втрати, пов’язані зі зміною асортименту

Скорочення обсягів реалізації тютюнових виробів також може також спричинити зменшення реалізації «супутніх» товарів (напої, ласощі тощо).

Коли Кооперативна спілка Східної Англії прийняла рішення про припинення продажу тютюнових виробів з етичних міркувань, виявилось, що потенційний обсяг втраченої виручки від реалізації різного роду супутніх товарів (ласощів, напоїв тощо) робить це рішення економічно недоцільним. Тому спілка прийняла рішення передавати частину доходів від реалізації тютюнових товарів на благодійні цілі[21].

2.3. Послаблення конкурентних позицій малих та середніх закладів торгівлі

Як свідчать численні дослідження, МСП за своєю природою характеризуються більш високими трансакційними витратами в розрахунку на одного зайнятого порівняно з великими компаніями. Саме це в економічному плані відрізняє МСП від великого бізнесу. Тому виконання відповідних регуляторних вимог незалежно від їх змісту, є більш «дорогим» завданням для МСП, ніж для великих підприємств. Цей висновок повною мірою стосується витрати на дотримання заборони викладки тютюнових товарів, яка є одним з видів вимог, які висуваються до роздрібної торговельної діяльності МСП. Цей момент слід також враховувати при розробці та запровадженні будь-якої регуляторної новації, яка передбачає запровадження нових правил та вимог, зо стосуються виробничо-комерційної діяльності.

Зрозуміло, що оцінка прямих та опосередкованих витрат дотримання заборони демонстрації тютюнових виробів, які мають понести українські заклади роздрібної торгівлі, є предметом окремого дослідження. І тут було б просто некоректно проводити прямі паралелі між українськими реаліями та кількісними оцінками, які робились для інших країн. Водночас, дані досліджень свідчать про те, що дотримання заборони демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу пов’язано з цілком конкретними витратами та втратами. І цей факт потребує адекватного врахування з боку тих, хто приймає регуляторні рішення, адже бізнес так чи інакше обов’язково відреагує на зміну умов здійснення виробничо-комерційної діяльності. Про окремі види такої реакції мова піде в наступному розділі даної роботи.

[21]Джерело: Heart of England Coop Society (2007). Helping Hearts. Доступне за посиланням: http://www.heartofengland.coop/society/helping-hearts

Розділ 3. Заборони та нелегальна торгівля

Одним з засадничих принципів регулювання є створення та запровадження відповідного механізму контролю за дотриманням відповідних правил та процедур всіма учасниками даного ринку. За даними проєкту “Моніторинг нелегальної торгівлі тютюновими виробами в Україні”, проведеного Kantar Україна[22], у 2023 році рівень нелегального ринку сигарет в Україні сягнув 21,8%, що є абсолютним рекордом за весь час. Протягом дев’яти місяців 2023 року обсяги нелегальної торгівлі тютюновими виробами зросли до 25,7%.

Ця проблема має серйозний вплив на бюджет України. Втрати державного бюджету оцінюються в -21,1 млрд гривень, що майже в 1,5 рази перевищує показники довоєнного часу. Саме тому питання незаконної торгівлі тютюновими виробами має прийматись до уваги при розробці будь-яких рішень, що стосується ринку тютюнових виробів.

Як свідчить міжнародна та українська практика, більш жорстке регулювання серед іншого створює підґрунтя для тіньових економічних операцій. А тому враховуючи українські реалії можна з великою долею імовірності передбачити зростання неконтрольованої (тобто нелегальної) торгівлі тютюновими виробами як економічну реакцію на більш жорсткі правила, які встановлюються на його офіційному сегменті. Слід окремо наголосити, що коли мова йде про регулювання торгівлі товарами масового вжитку, слід також чітко визначити можливі корупційні ризики та передбачити механізми попередження їх виникнення. Що стосується країн, які в тому чи іншому вигляді заборонили викладку тютюнових виробів, то практично всі вони стикнулись з проблемою зростання нелегальної торгівлі тютюновими виробами.

3.1. Австралія

Наявні офіційні дані про нелегальну торгівлю тютюном в Австралії обмежуються приблизною вартістю в доларах продукції, конфіскованої ATO або ABF. Дані ATO свідчать про значне зростання нелегального ринку тютюну в Австралії за останні роки. Наприклад, оціночна вартість незаконного тютюну, який щорічно вилучається, зросла з 135 мільйонів доларів США у 2015–16 роках до 2,09 мільярда доларів США у 2020–2021 роках. За оцінками ATO, 1234 тонни незаконного тютюну залишилися непоміченими на австралійському ринку в 2020–2021 роках на суму приблизно 1,89 мільярда доларів США, і що приблизно 10% ринку тютюну в Австралії були незаконними продажами, що вдвічі перевищує розрахунковий розмір незаконного ринку в 2015 році[23].

Рисунок 3.1. Австралія: динаміка рівня незаконної торгівлі тютюновими виробами

Джерело: : Euromonitor International. Доступне за посиланням: http://www.euromonitor.com/tobacco, https://www.ato.gov.au/about-ato/research-and-statistics/in-detail/tax-gap/previous-years-analysis/tobacco-tax-gap-2020-21/latest-estimate-and-findings#Trendsandlatestfindings1

[22]Smoking out Australia’s growing illicit tobacco market: Current trends and future challenges – ScienceDirect

[23]Smoking out Australia’s growing illicit tobacco market: Current trends and future challenges – ScienceDirect

3.2. Норвегія

Щорічне дослідження[24] KPMG щодо споживання нелегальних сигарет у ЄС, Великобританії, Норвегії, Швейцарії, Молдові та Україні показує, що лише в ЄС було спожито 35,8 мільярдів нелегальних сигарет, через що уряди втратили приблизно 11,3 мільярда євро податкових надходжень — на 8,5% більше, ніж у 2021 році. Зростання нелегального ринку в ЄС частково було зумовлене постійним зростанням споживання контрафакту, яке досягло найвищого рівня за всю історію споживання. У Норвегії у 2021 році рівень нелегальних сигарет склав близько 12% від загального споживання тютюнових виробів.

Рисунок 3.2. Норвегія: динаміка рівня незаконної торгівлі тютюновими виробами

Джерело: : Euromonitor International. Доступне за посиланням: http://www.euromonitor.com/tobacco, KPMG Report 2022

[24]Talkbook portrait template (pmi.com)

3.4 Хорватія

Частка неоподатковуваних тютюнових виробів становить 19% у річному вимірі[25], і це переважно неоподаткований різаний тютюн. Незважаючи на те, що ця тенденція зменшується з 2019 року, все ще існує відносно високий рівень незаконної продукції, що має значні економічні та соціальні наслідки.

У 2021 році надходження від акцизного податку та ПДВ на тютюнові вироби склали майже 8 мільярдів кун, або 8 відсотків від загальних податкових надходжень. Однак через споживання тютюнових виробів, які не оподатковуються, уряд щорічно втрачає 1,3 мільярда хорватських кун.

Рисунок 3.4. Хорватія: динаміка рівня незаконної торгівлі тютюновими виробами

Джерело: : Euromonitor International. Доступне за посиланням: http://www.euromonitor.com/tobacco

[25]Croatia Annually Loses €173m to Illegal Trade in Cigarettes and Tobacco – Total Croatia (total-croatia-news.com)

3.5. Великобританія

У Великій Британії нелегальна торгівля тютюном також є важливою проблемою. Незважаючи на те, що загальне споживання сигарет скоротилося, незаконне споживання зросло на 3,1% у 2022 році до 21,2% у Великобританії[26]. На північному сході Англії спостерігається найвища концентрація підроблених і контрабандних сигарет.

З 2000 року уряд має комплексну стратегію боротьби з нелегальним тютюном. Це виявилося дуже ефективним у зменшенні частки незаконного ринку з 21,7% у 2005–2006 роках до 16% у 2020–2021 роках як для сигарет, так і для самокрутного тютюну[27].

Заборона викладки тютюнових виробів була впроваджена у 2012 році

[26]One-in-five cigarettes smoked in the UK is illicit, report reveals (talkingretail.com)

[27]Outputs for April 2021 to March 2022 – GOV.UK (www.gov.uk)

Висновки

Як бачимо, абсолютна більшість країн, які запровадили відповідну заборону, стикаються з проблемою нелегальної торгівлі тютюновими виробами. Зрозуміло, що сам феномен нелегальної торгівлі та його масштаби є результатом складної взаємодії складного комплексу історичних, економічних, соціальних та політичних чинників. Так, у 2010 р. акцизний збір у Австралії зріс на 25%, що, звичайно, мало суттєвіший вплив на підвищення об’ємів незаконної торгівлі, ніж заборона демонстрації тютюнових виробів. Але перспектива тінізації ринку як реакція на ті чи інші інструменти регулювання має обов’язково враховуватись. Мова фактично про два виміри проблеми тінізації ринку, одним з чинників розвитку якої серед інших може стати заборона викладки тютюнових виробів.

Вимір 1.

В тіньовому секторі не діють обмеження та заборони, яких дотримуються офіційні оператори ринку. На практиці це означає, що на тіньовому ринку товар є більш доступним в широкому розумінні цього слова. Так, У Австралії, на питання про те, якби би вели себе споживачі, якби в точках продажу прибрали стенди із фабричними цигарками 13% опитаних зазначили, що вони почали б купувати більше нелегального тютюну, і майже половина з них (46%) заявила, що купувала би більше половини тютюну у нелегальних торговців [28]. Організація «Роздрібні торговці проти контрабанди» (Ірландія) стверджує, що, хоча об’єми продажу цигарок скоротилися на 40%, рівень паління фактично збільшився, і чорний ринок задовольняє цей попит, у той час як об’єми легальних продажів падають. Члени цієї організації також вважають, що завдяки забороні «незаконна торгівля контрабандним тютюном стала нормою», і на 2022 рік 30% пачок сигарет та 27% тютюну для самокруток є нелегальними. Вони стверджують, що злочинці зараз намагаються залучити власників магазинів до продажу нелегальних товарів у їх магазинах. І продавати такий товар стало набагато легше, тому що тепер він прихований з поля зору. Як заявила організація «Роздрібні торговці проти контрабанди», кожному п’ятому її члену пропонували контрабандний та/або фальсифікований тютюн для продажу у їх магазинах[29].

[28]Джерело: PricewaterhouseCoopers, «Australia’s illegal tobacco market: Counting the cost of Australia’s black market», лютий 2010 р. Доступне за посиланням: http://www.smoke-free.ca/plainpackaging/documents/industry-responses/PwC_report_-_Illegal_Tobacco_- _counting_the_cost_of_Australias_black_market_February_2010.pdf

Вимір 2.

Порушення принципу добросовісної конкуренції: офіційні оператори ринку несуть всі витрати, пов’язані з регулюванням ринку тютюнових виробів. На думку Уряду Канади «заходи для боротьби з палінням, такі як заборона реклами, кампанії з підвищення громадської обізнаності та заборона демонстрації тютюнових виробів у місцях продажу призвели до того, що традиційні бренди цигарок почали втрачати свою популярність серед споживачів. Одночасно із занепадом великих торгових марок тютюнових виробів спостерігається зріст попиту на цигарки невідомих марок та дисконтні бренди, і цей зростаючий попит задовольняється на ринку контрабандних товарів…»[30]. Оскільки різним аспектам проблеми нелегальної торгівлі тютюновими виробами присвячена велика кількість робіт, ми назвемо тільки кілька моментів, які потрібно мати на увазі в цьому зв’язку:

1) незаконна торгівля не визнає вікових обмежень споживачів тютюнових виробів, що полегшує доступ до паління зокрема молоді;

2) наслідком незаконної торгівлі є втрата державою податкових надходжень, які, зважаючи на особливості оподаткування тютюнової галузі, є доволі значними;

3) переорієнтація споживачів на тіньовий сегмент означає втрату офіційними операторами ринку частини клієнтів з усіма відповідними наслідками;

4) умовою та результатом існування тіньового ринку є корупція, масштаби якої сьогодні стали реальною загрозою безпеці держави.

Можна сперечатись стосовно природи, масштабів та динаміки нелегального ринку тютюнових виробів в Україні, але запровадженню будь-яких новацій щодо регулювання процесу просування та продажу товарів має передувати аналіз їх наслідків в плані тінізації/детінізації сектору. Цей висновок передовсім стосується різного роду обмежень в тому числі заборони демонстрації тютюнових виробів у місцях їх продажу.

[28]Anti-Contraband Measures: Evidence for better practice (otru.org)

[29]Home – RAS (retailersagainstsmuggling.ie)

Розділ 4. Висновки та запитання

Навіть побіжний огляд наявних на сьогоднішній день досліджень дозволяє зробити кілька принципово важливих висновків, які фактично не змінились з часу попереднього аналізу, а саме:

1.Будь-яка заборона вимагає серйозного обґрунтування. Запровадженню різного роду обмежень на роздрібному ринку того чи іншого товару має передувати чітка і аргументована відповідь на питання про те, наскільки дане конкретне обмеження (або заборона) є дійсно інструментом зміни поведінки учасників ринку та якою мірою ця поведінка змінюється.

Тому виникає питання: чи вирішує запропонований інструмент нашу проблему?

2.Заборона торкнеться не всіх. Заборона викладки тютюнових виробів «торкнеться» офіційних (легальних) точок продажу. Водночас одним з важливих каналів реалізації тютюнових виробів (і не тільки виробів) є неорганізована (а якщо називати речі своїми іменами то нелегальна) торгівля. Цей канал сьогодні залишається за межами будь-якого регулювання в цілому та різного роду заборон зокрема.

Тому виникає питання: що робити з нелегальними торгівцями тютюновими виробами?

3. Як попередити корупцію серед контролерів. Правила та норми «працюють» лише за наявності відповідного механізму контролю. Водночас, як свідчить український досвід, запровадження різного роду обмежень стимулює корупцію серед контролерів.

Тому виникає питання: як мінімізувати корупційну складову заборони?

4. Практика обмежень: ефект неочевидний. Автори досліджень, які ґрунтуються на опитуваннях реальних та потенційних споживачів тютюнових виробів, роблять висновок про те, що заборона викладки тютюнових виробів може (адже мова йде про відповіді респондентів) привести до скорочення споживання тютюнових виробів серед окремих категорій населення. Водночас результати аналізу реального впливу на споживання тютюну після названої заборони свідчать щонайменше про неочевидність, а в окремих випадках навіть і про відсутність бажаного законодавцем ефекту.

Тому виникає питання: наскільки реально спрацьовує саме чинник заборони?

5 Заборонити та тіньовий ринок. Як свідчить міжнародна та українська практика, зростання ціни таких товарів як тютюнові та горілчані вироби серед іншого веде до появи тіньового ринку. Його масштаби прямо залежать від рівня цін на «офіційному» ринку.

Тому виникає питання: чи впевнені ми, що нові заборони, не стимулюватимуть розвиток тіньового ринку та виробництва фальсифікату?

Враховуючи все вищезазначене, можна сказати що час як фактор не впливає на ефективність заборон, та не варто очікувати різного результату у 2016[31] та 2024 роках без принципової зміни самого підходу до регулювання галузі

В якості загального підсумку зазначимо, що реальний ефект будь-якого обмеження в цілому, так і обмеження викладки тютюнових виробів у місцях їх продажу (далі обмеження викладки) залежить від «природи» ринку та особливостей його функціонування до того моменту, коли були запроваджені відповідні обмежувальні заходи. Мова йде про особливості механізму ринку тютюнових виробів, особливості реакції на регуляторне втручання держави, зв’язок ринку тютюнових виробів з ринками інших товарів тощо. Відсутність такої повноцінної економічної характеристики механізмів та особливостей ринку тютюнових виробів не дає можливості чітко спрогнозувати, як саме відреагують споживачі на дане конкретне обмеження. Взагалі до цього часу в Україні на превеликий жаль спостерігається брак досліджень, предметом яких є аналіз чинників, які визначають поведінку курців, та динаміку вживання тютюну. Це зауваження стосується не тільки «тютюнової» проблематики, а й інших товарів, споживання яких можуть негативно впливати на здоров’я людей. Недостатність таких даних не дає можливості адекватно аргументувати, наскільки прийнятним для України є міжнародний досвід регулювання (а точніше використання відповідних інструментів регулювання) з точки зору отримання очікуваного результату. На нашу думку, суто в загальному плані безвідносно до предмету цієї роботи причиною низької ефективності того чи іншого інструменту регулювання виробничо-комерційної діяльності (а в окремих випадках й отримання прямо протилежного очікуваному результату) є відсутність адекватного розуміння, який інструмент (або які інструменти) слід обрати для реалізації поставленої цілі.

[31] State_tobacco_report_13.12.2016.pdf (ier.com.ua)